台湾选举制度及大陆选举制度变革刍议 (北京) 刘 榕 国民党政权自战败迁台到开启政治转型之前，是通过“勘乱戒严”体制来治理台 湾的。整个选举制度在威权主义重压之下被囚束和扭曲，大体上有名无实。当然， 在一党专制下选举制度也有所运作，如自五十年代就开始的地方公职人员选举，六 九年办理中央民意代表补选，七二年制定《动员勘乱时期增加中央民意代表名额选 举办法》，八零年五月十四日公布《动员勘乱时期公职人员选举罢免法》(以下简称 《选罢法》)，八三年七月八日又将上法修正后公布等等。一九八六年，台湾进入政 治转型期。由于政权结构开始回归宪法，一党专制转向多党政治，选举制度也随之 壮实、坚挺起来。这表现在：《选罢法》得到了较严格的实施，并随着“动员勘乱 时期”的终止，台湾当局正酝酿对其再作改善；地方公职人员选举成了多党竞争的 主战场之一；所有资深中央民意代表于一九九一年底全部退职，中央民意代表开始 全面改选；总统、副总统选举方式成为激烈争论的热点。 本文准备讨论的台湾选举制度，是在台湾政治进入民主宪政阶段后的名实较为相 符的选举制度，即已成规范选举活动、促进公平竞争之保障的《选罢法》和能有效 体现公民意志、反映公民愿望的选举活动所构成的选举制度。 为此，有必要首先对台湾的政权结构做一简扼介绍。 一、台湾政权结构 台湾现行宪法是一九四七年公布的“中华民国法”。台湾中央政权结构是“权能 区分”的“五权宪法”架构，即“于国民大会外，并建五院”：行政院、立法院、 司法院、考试院、监察院。由总统领导和协调五院之间的关系。所谓“权能区分” 是将国家权力分为“政权”和“治权”两部分。“政权”指人民权，包括选举、罢 免、创制、复决四种权力，由“有权的人”即人民掌握，“国民大会”代表“全体 国民”行使；“治权”指“政府管理权”，包括行政、立法司法、考试、监察五种 权力，由“有能的人”掌握。这种“五权分立”，与行政、立法、司法三权分立体 制相比较，是从行政权中析出了考试权，从立法权中析出了监察权。 有必要指出，实践已将“权能分治”说的内在缺陷暴露得很清楚。事实上，国民 大会基本上只是作为美国选举人团发挥功能，另三项权力，人民无法行使，只能由 “有能的人”去掌握且也极难掌握。倒是立法院尚能正常运作，监察院也多少比国 代强些。因此，大法官会议释字第七十六号曰：“应认为国民大会、立法院、监察 院共同相当于民主国家之国会”。这样一来，立法、监察两权也就从所谓“政府管 理权”中剥离了。孙中山的“权能分治”论被正式抛弃，看来只是时间早晚而已。 台湾地方政权结构是按地方自治原则构建的，即建有地方行政机构，地方民意机 构和地方司法机构。地方民意机构和地方司法机构。地方民意机构即议会及乡民代 表会，有地方法规立法权和对地方行政机关的监督权。显然，地方政权结构是三权 分立体制。 现行地方政权结构包括三个层次：省(院辖)市，县(省辖)市，乡镇(县辖)市。 二、台湾选举制度简介 台湾宪法规定，除总统、副总统由选举产生外，如下公职人员也由国民选举产生 ： 一、中央公职人员：国民大会代表，立法院立法委员，监察院委员。 二、地方公职人员：省(市)议会议员，县(市)议会议员，乡镇(市)民代表会代表 ，县(市)长，乡镇长，村、里长。 由此可知，“国家首脑”，各级民意机构代表，除省府首脑外的地方行政机关首 长，均由选举产生。而台湾的选举制度，则由《总统、副总统选举罢免法》和《选 罢法》所载明。一九九一年底，第二届国民大会代表依法经选举产生。这样，我们 就有了评价台湾选举制度的法律依据和事实依据。 众所周知，选举制度是政治制度的重要组成部分，它主要包括选举原则、选举组 织和选举程序。可以公允地说，台湾选举制度与西方民主政治国家的选举制度，是 本质上一致的。这种一致主要体现在以下三个方面： 一、与西方民主政治国家一样，台湾选举制度的基本原则是普遍、平等、直接和 秘密选举。 普遍：除必要的年龄限制(年满二十周岁)和居住期限限制(在选举区内居住年限满 六个月)外，均可成为选举人。但被剥夺公权尚未恢复者，受禁治产之宣告尚未撤销 者除外。 平等：一次选举中一人一票，任何人不享有特权。 直接：公职人员一般均由选民直接投票选出。总统、副总统和监察委员由间接选 举产生，是为直接选举之例外。另，总统直选与否已成激烈争论之议题。 秘密：即“无记名投票”。为使这一原则得以实现，投票所在地有相应的技术保 障和人员监督。 二、选举程序中包括竞选活动，并以法律规范之。选举的真义不在于选民投下自 己的选票，而在于选民投下负责的、有价值的一票，从而达到选贤任能的目的。为 此，竞选活动就是选举程序中必不可少的一个环节。任何取消竞选活动的所谓“选 举”，几乎无一例外，均成愚民游戏。但光是允许展开竞选还不够，用以规范选举 人活动的相应竞选规则必须制定，以尽可能做到公平竞选。台湾《选罢法》就“选 举活动”做出了明确的规定，乃是体现其崇尚民主政治、实践民主政治的一个重要 之点。 三、选举程序中的其余部分与西方选举制度也无原则性差异。 如选区划分、选民登记、候选人的提出、投票制度、当选计票制度及选举诉讼与 处罚等，均与西方选举制度大同小异。 三、台湾选举制度的特色 集中体现台湾选举制度的《选罢法》，大部分仿自日本的制度，同时兼采它国及 斟酌民国先前的制度。台湾选举制度的特色，有如下几点： 一、选举代表的制度，原则上采地域代表制，兼采职业代表制。日本、南朝鲜等 国无职业代表制，只实施地域代表制。因此台湾选举中有独特的“行使选举权的选 择”问题。一九九一年十二月国代换届选举，又首次兼采政党比例代表制。 二、台湾现行选举监察体系也是独特的。外国的选举监察多由警察负责。但台湾 警察头目一般都有政党党员身份，由警察出面监察徒生瓜葛，不好处理。于是规定 由各党派及社会贤达遴选推荐人员组成监察小组。 三、选务机关职权比日本有所变通。即中央、省及县选举管理委员会三级具有上 下指挥监督关系，而日本无此种关系。 四、选举公告之规定简明扼要，一目了然，利于执行，易于考察。而日本之选举 公告规定则散见于选举法各章之中，虽极为详尽，但寻找费力，且欠系统性。 五、候选人活动之规范远较日本宽松和粗略。这主要表现在候选人活动的下述方 面：印发名片、传单及悬挂标语；使用宣传车、播音器及乘员；挨家挨户访问选民 ；发动选举人签名或利用大众媒介刊登广告。 六、对妨害选举之处罚，比之外国，总的说来略为偏重。与日本比，则尤为明显 。是谓“用重典”。 七、禁止在校生肄业参与竞选。这是台湾选举制度的特殊规定，为它国所无。意 在使学生专心向学。 四、台湾选举制度之缺憾 台湾政治转型之后，以《选罢法》为依据，在八六年十二月进行了增额中央民意 代表选举，八九年底进行了三项公职人员选举，九一年底进行了第二届国民代表大 会选举。总的说来，选举气氛比较平和，选举程序得到遵守，选民参选率也不低。 但这三次选举，也暴露了台湾选举制度的一些缺憾。 一、在规定竞选活动期间以前，少数候选人进行违法竞选活动；在法定竞选活动 中，少数候选人借发表政见之机，以哗众取宠的脱法方式争取选票。 二、贿选现象时有发生，尤以地方选举为甚。 三、负责及时取缔违法行为的专职人员配备不足，行动不力。 四、仍有脱秩序现象影响和破坏选举顺利进行。如八六年的桃源机场事件。 五、比之地域代表制，职业代表制代表当选票数明显偏低，有违反平等选举原则 之嫌。 六、民众法制观念不强，鲜有检举违法行为及出面充当证人者。而地方选举中， 却盛行斩鸡头及庙前发誓等笃信宗教道德报应之行为。 五、与大陆选举制度之异同 台湾选举制度与大陆选举制度之异同，可从两方面进行比较。一是选举制度得以 施行的政治、经济、社会环境，二是选举制度本身，其中又分选举原则与选举程序 两部分。 就选举制度运行环境来说，台湾、大陆实有天壤之别。台湾是多党民主，市场经 济，民间社会实力可观；而大陆是一党专制，有市场的计划经济(或曰公有制下的“ 市场经济”)，民间社会弱小。选举是民主政治的重心。在一党专制之下，事实上无 选举可言。亨延顿说得好：“进行有意义选举的前提是要有一定水准的政治组织。 问题不在举行选举，而在建立组织。” 再看选举制度本身。在选举原则方面，台湾、大陆均号称实行普遍、平等、秘密 选举；而不同之处在于：台湾是直接选举，大陆搞间接选举。仅不设区的市、市辖 区、县、自治县的人民代表大会代表为直接选出，是为间接选举之例外。另一种重 要区别是，在民众进行无记名投票时，大陆上基本没有相应的技术保障来使秘密选 举原则得以实现。 在选举程序方面，一般来说，两者雷同。但有一极重要差异，即大陆不允许候选 人展开竞选活动。当然，开放竞选未必就是真选举；不过，禁止竞选肯定就属假选 举。 六、大陆选举制度变革 东欧巨变和苏联崩溃之后，大陆选举制度任何有实质性意义的变革，将发生在专 制政治瓦解之际及随之而来的政治民主化过程中。如果今后发生一场由共产转向私 产，由专制指向民主的历史性巨变的话，则大陆人民也就有了以和平方式选择社会 制度、选择政府的权利，选举制度将在大陆首次获得其本来意义上的实施环境，从 而终止其几十年来作为摆设，作为愚民、嬉民手段的使命。那时的临时权力机构， 一定会把制定《选举法》作为其紧迫的重要任务之一，以便尽快通过自由、公正的 选举，将正式权力机构建立在人民的信任、委托和监督之上。 就大陆选举制度变革来说，在选举原则上，必须变间接选举为直接选举。当然， 考虑到政治稳定是与政治民主相独立的另一个目标，则可以采取缓变、过渡的方式 ，且允许有例外。再者，就是必须切实保障秘密投票原则的实现。不能象现在这样 ，人们往往在众目睽睽之下进行圈选。 在选举程序方面，则必须开放竞选活动，并加以规范化。不让选民充分了解候选 人，又要选民投下“神圣”的一票，这种令人作呕的做法再也不能继续下去了。 订定一部新的《选举法》，实非易事。除原则、大要拿准外，各种技术问题，实 施细节也需考虑周详。因此，与《选举法》相配套，还需一部《选举法细则》以便 有效规范选举行为，惩戒违法之举。□