【民主墙】 切饼与分饼 ——民主政体的权力分散与制衡 王炳章 邓小平是中国大陆新洋务运动的总设计师。我们称之为新洋务运动，乃因为，和 旧洋务运动一样，邓小平只学西方的船坚炮利，不学民主国家的先进政治制度。邓 小平曾说，美国三权分立，就是有三个政府，互相扯皮，效率很低，不可效仿。邓 小平错了，他对民主政治，对现代文明，缺乏基本的了解。 分饼的故事 民主政体的基本设计(制度)是最高权力的分开与制衡，即立法权、行政权与司法 权三权分开，互相牵制。这种设计，是符合人性的。从政治学的角度论述它的合理 性，可能深不可测，老百姓也不大懂。下面，让我讲一个切饼与分饼的故事，一般 人就容易理解分权制衡的奥妙了。 话说有十个人在一起生活。一天，他们很饿，共同买了一个大饼。有一个愿意助 人为乐的人自告奋勇，要担当切饼与分饼的工作，并保证公平分配，其他人认为这 是费力的活，既然有人愿干，就让他干好了。最初几天，大家相安无事。后来，好 几个人发现自己分得那一块饼愈来愈小，肚子填不饱了。大家留心观察切饼与分饼 的过程，发现那位切饼的先生，总是把大块留给自己，小块分给别人。 大家恍然大悟，知道犯了一个错误：他们过于相信这位“正人君子”，把切饼与 分饼的权力都交给了此君一人。 大家学聪明了，规定，今后切饼的是一个人，分饼的是另外一位。自此，切饼的 人不敢乱切了，他把饼切成均匀的十块，尔后，交给分饼的人。因为，他害怕切得 不均匀，自己反而可能得到小块。分饼的人把均匀的十块一块一块地分给大家，结 果皆大欢喜。 这样又平安地过了一阵子。突然有一天，八个人发现今天的饼块比以往的小。连 续几天都是如此。他们再次留意切饼与分饼的过程，察觉到，原来是切饼与分饼的 两人勾结了起来。这两君将饼切成两大块，八小块，各自分得一个大块，吃得饱饱 的。大家指责这两君的不公平。切饼与分饼的两君反而有理说，是大家把权力赋予 他们的。 接受了这次教训，大家又想出了一个新法子：除了一个人切饼，另一个人分饼外 ，再设一个裁判(法官)。任何人抱怨分饼不公，都可告到法官那里，以讨公道。法 官有权对违背公平分配原则的人进行惩罚。而且，大家还相约规定，随时可以撤换 切饼者、分饼者与法官，如果他们滥用职权的话。 三权分立，合乎人性 从切饼与分饼的教训中，人们终于获得了智慧。大家明白了几个基本的原理：(一 )人人都有自私的心理。所谓“人不为己，天诛地灭”是也；(二)多个自私的人放在 一起，将权力分开，一个人的自私心会牵制另外一个人的自私心，从而产生公平的 效果。所谓“一人为私，二人为公”是也；(三)在权力问题上，不能无条件地信任 任何一个自称是大公无私的人。所谓“人无圣贤”是也。 在政治学上，我们可以把“饼”的涵意扩展为“公共利益”。制订切饼的规则， 相当于立法权，分饼相当于行政权，裁判相当于司法权。三权分立的政治制度，是 符合人性的设计。 立法讲求公平 立法的目的，乃是制订规则，以分配社会利益，其核心在于公平。为求公平，立 法的人数就要相对较多，以面面具到，既要照顾到不同种族、不同群体的利益，也 要照顾到不同地区的利益。凡民主政体的立法机构(议会)，都是人员众多，争执不 休，议案(法律条款)多是妥协的产物。美国议会还分为参众两院。参院由每州两名 代表组成，体现照顾地方利益。众院由每个选区(约六十万人)产生一名代表组成， 代表族群的利益。 行政讲求效率 行政机关(总统府，行政院，国务院，总理办公室等)的作用在于执行立法机构制 订的法律，通过行政管理，把社会利益实际地分配给社会个体，保障社会有秩序地 运转。行政管理必须讲求效率。为此，(一)议会(立法机构)必须授予行政首长明确 的权限；(二)行政首长在自己的权限内必须敢做敢为。处理问题要快速、果断；(三 )行政命令下达后，各级服从，不容打半点折扣。国父孙中山先生提出的“人民有权 ，政府有能”，包函了上述原则。这里，我要澄清一个重要的观念：在行政运作中 ，不存在少数服从多数的问题。行政首长可以请大批幕僚咨询，但决策乃由其一人 拍板。就是大家都反对，他一人也是说了算。因为，这是法律赋予他的权力，你不 可以称之为“独裁统治”。不喜欢他，下次选举可以换掉他。但是，如果行政首长 超越了自己的职权，就属违法了。 司法讲求公正 司法的职责在于解释法律，评断言行是否违法。为此，司法最重要的原则就是公 正。为求公正，司法一定要独立。美国制宪先贤充分体认到人性的弱点，认为法官 判案不公正的原因可能有二：一是怕失官；二是受金钱引诱。因此，他们将法官定 为终身制，特别是，行政首长对法官无罢免权。另外，他们给法官的工资定得很高 ，以降低金钱在法官眼中的重要性。为进一步避免法官的不公正，民主国家还发明 了陪审团制。在此制度下，法官只讲解法律，被告是否违法由人数众多的陪审团集 体裁决。陪审团制度在保障司法公正方面，起了非常了不起的作用。 分权制衡，东方有之 刚已述及，分权制衡的政治设计，来自对人性的深刻认识。 对于人性中不可靠的一面，基督教文明有深刻的认识。《圣经》认为，人类祖先 背叛上帝而偷食禁果之后，后代来到世间时即带有原罪。自私自利则为原罪之一。 中华固有文明中，荀子主张人性恶说，“凡性者，天之就也，不可学，不可事。 ”(荀子《性恶》)这与基督教的原罪论甚为接近。荀子认为，人性中有私、伪、利 、残等因子，值得人们警惕。 认识了人性的不可靠一面，便可得出结论：不能搞一人专制或开明专制。只有分 权制衡，才能约束人性的恶质面。中国古代，在管理钱财方面，发明了会计与出纳 的分权制衡制度。上古尧舜时期，也曾有过立法权与行政权相互制约的治国经验， 尧舜为军事和行政首长，但却受到四岳十二牧(议会)的制衡。 一般，当人们谈到分权制衡的民主制时，多认为它是西方文明的产物。其实，它 绝非西方之专利，东方文明早就有之。 专制制度效率低下 三权分立的体制虽然不是尽善尽美，但实践表明，它毕竟较权力集中为一体的专 制制度更能保护人民的利益。在民主政体的设计中，还有两权半分立，五权分立等 。一般而言，权力愈分散，决策就愈慢，犯错误的机率也愈低。 中国大陆及其它专制国家的问题，在于切饼、分饼和裁判的权力都集中在一党、 一派、甚至一个人手中，根本不存在着制衡。一党、一派、甚至一个独裁者享尽大 饼，作威作福，而人民大众的利益得不到保障。民主运动的目的之一，就是在中国 建立分权制衡的制度。 最后，简谈一下邓小平先生所说的效率问题。在民主政体中，尤其在议会和司法 程序上，效率似乎是较慢的。议会中的某些议案要争论很长时间才能通过。议会也 常常制衡行政首长的运作。孰不知，这正是民主制度的优点。只有这样，才能减少 错误，达到公平、公正的原则，求得社会的安定。反观专制社会，一个人说了算。 独裁者一句话，整个社会就跟着旋转。一时间效率固然很高，可是，一旦出了错， 纠正起来却极为费时。象中共的大跃进，文化大革命等错误决策，要花上几年、甚 至几十年的功夫才能纠正。从社会总体效益讲，从长程讲，民主政体的效率要比专 制政体的效率高得多。□